本报记者 郝飞

【农村金融时报】

12月1日，四川省人民政府印发《四川省“十四五”金融业发展和改革规划》。截至同期，多数省区已发布《“十四五”金融业发展和改革规划》，在这些省、区的规划中，大多数都提及“省级联社改革”。

比如江苏省提出，要积极推进省农村信用联社改革，进一步强化服务功能，全面落实农村商业银行经营自主权;浙江省提出，深化省农信联社改革，完善风险防范和处置机制，增强服务农信系统能力。

虽然表述不同，但基本可以确定的是，“十四五”期间，深化省级农信联社改革将会成为各地在未来金融改革的重点之一。

省级联社改革一直是业内高度关注的焦点问题。今年7月14日，在国新办举行的上半年银行业保险业运行发展情况新闻发布会上，银保监会政策研究局负责人叶燕斐表示，截至当时，大多数省区已报送了深化省联社改革的方案。银保监会认真梳理各省区报送的方案，并进行多种形式的调研和座谈，积极配合相关省区修改完善方案。

接下来，银保监会将充分考虑各省区实际情况，尊重地方党委政府合理意愿，实事求是、因地制宜探索省级联社改革。

河北金融学院教授蔡军在接受记者采访时表示，从目前的省级联社改革实践来看，省级农商银行、银行控股公司、联合银行等三种模式是主要的改革方向。

改制省级农商银行

应持谨慎态度

近年来，有不少省份通过不同渠道表达希望建立省级农商银行，将县级农商银行收购为省级农商银行的支行。

一位长期在南方某省金融系统工作的人士向记者表示，近年来，该省成立农商银行的呼声较高，相关人员已向监管部门说明情况、主动争取，地方政府层面也呈支持态度。但监管部门明确表示：“我国现在不缺大银行，在本次信用社改革过程中，必须要保持农村信用社、县级农商银行法人地位的稳定。”

一位农村金融机构资深从业者对于成立省级农商银行有一定的担忧，他认为，地方政府财政资金为省级农商银行注资存在现实的困难;县级农商银行(农信社)改制为省级农商银行的支行后，服务县域经济的能力可能会被削弱。基于这些原因，他对改制省级农商银行持慎重态度。

截至去年末，全国共有省级农信联社25家，农商银行1539家，农村信用社616家，农村合作银行27家。尽管近年来各地改制、组建农商银行的实例较多，但基本上以县级农商银行为主，省级农商银行尚未在直辖市以外试点或获批。

中国社科院金融研究所助理研究员张珩在接受采访时表示，省级农商银行是统一法人模式，存在盈利目标与支农目标冲突的问题，对各入股机构的法人治理和当地金融生态发展水平要求很高，更适合在城乡一体化高、管理半径小且经营良好的省份或直辖市实行，通过竞争促使农信社的目标客户下移，从而实现支农目的，因而在全国范围内不具有推广价值。

张珩认为，建立省级农商银行必须满足三个条件：一是适度提高单个股东持股比例，引进机构投资者，实现股权适度集中，完善公司治理结构，推动农信社市场化运作、自我发展;二是从行业审计、信息披露、市场监管等方面采用政府引导型市场机制推进农信社改革，促进农信社可持续发展;三是省级农商银行应因地制宜选择适当的层级关系，防止因法人层级过低导致引资困难、资金缺口增大，或因法人层级过高导致资金从农村抽离流向城市。

南京审计大学金融风险管理研究中心研究员杨小玲在访谈中表示，从现有推行省级农商银行改制的区域来看，主要集中在北京、上海、重庆等直辖市。这是因为省级农商银行作为统一法人，有完善的内部控制制度、自主经营，能有效控制区县农商银行。

杨小玲认为，从业务经营看，省级农商银行与其他商业银行没有本质区别，这就更适合区域内范围较小或经济差距不明显的地区。在直辖市推行省级农商银行，也符合中央提出的“保持农合机构县域法人地位和数量总体稳定”的精神要求。

但省级联社改革不管采取何种组织形式，都要坚持支农支小、支持县域经济发展的市场定位，确保机构不出县(区)、业务不跨县(区)，专注服务本地。这就需要在管理层面，压实政治挂帅任务，严格确保涉农及小微贷款占比逐年提高直至超过80%。

银行控股公司模式

在中西部地区实践较多

去年以来，已有多个省级联社负责人赴宁夏黄河农商银行调研，并与该行相关人员就“银行持股公司”模式过程中的难点、改革后的法人治理结构和业务运营模式、省级农商银行如何行使省委省政府赋予的职责等方面问题展开交流。

记者从不同渠道了解到，目前已经向监管部门报送省级联社深化改革方案的省份中银行控股公司模式占有一定比例。

蔡军认为，银行控股公司模式的优点在于可以稳定农商银行县域法人的数量，不断拓展业务范围，有利于农信社向综合性金融方向发展。成立银行控股公司模式更适合于一些发展能力相对薄弱的省级联社，从实践来看，黄河农商银行、陕西秦农农商银行等中西部地区的农信社改革更适合这种模式。

银行控股公司模式有利于加强省级联社(银行控股公司)对县级行社的指导，帮助其走向正轨。

杨小玲认为，银行控股公司典型做法是由省财政或者省国有企业出资组建省级农商银行，再由省级农商银行出资认购县级农商银行股份，形成股权上控股、法人上独立的控股模式。这种模式最大的优势是保持了县域农商银行独立法人地位，能激发其经营动力。但这种模式中，省级联社有既当裁判员，又当运动员的身份，如何进行有效监管，值得思考。

目前中西部地区，采纳银行控股公司模式居多。银行控股公司模式为省级联社加强管理、指导、协调和服务提供了法律依据。

联合银行模式

是现有体制的一次改良

张珩认为，与其他模式相比，联合银行模式的优势较为明显。这种模式具有独立法人资格，不仅与入股的各县(区)级农信社、农合行和农商银行之间是相对独立的关系，而且各机构之间在业务上可以保持战略联盟。

这种模式既不像省级联社模式可能对各县(区)级农信社的行政干预，也不像统一法人模式对各县(区)级农信社经营管理的干涉，因而它的管理效率相较于省级联社和统一法人农商银行或更好;联合银行模式的股份全部是由辖区内各县(区)级入股的农信社、农合行或农商银行自己出资，没有外来入股者，因而它既不会存在政府外部干预，也不会出现资金抽水的现象，能更好服务于当地“三农”经济发展。

杨小玲认为联合银行模式对现有体制影响较小，是基层行从联合社社员身份转为联合银行股东，改革成本低，农商银行县域地位、现有经营不受影响，有利于保持支农贷款的连续性。这样也符合中央多次提出的“保持农合机构县域法人地位和数量总体稳定”的精神要求。

联合银行模式的重点在于指导、协调和服务，如果不取消其硬性的行政干预权力，农商银行独立法人地位、业务经营可能会受到影响。

不过，张珩也分析认为，在联合银行模式下，由于各县(区)级农信社、农合行或农商银行需要拥有足够的资金实力和管理能力，那么在经济发展水平差异较大的地区，资产规模小、经营效益差的农信社机构与资产规模大、经营效益好的农信社机构很难“平起平坐”，因而这种模式可能更适合于城乡一体化程度较高、对农业信贷要求不高且支农任务相对较轻的经济发达地区。

如果辖区内经济发展水平存在较大差异时，组建区域性联合银行可能不太符合当前农信社的实际发展情况。

中国银行保险监督管理委员会首席检查官、办公厅主任、新闻发言人王朝弟日前表示，银保监会将把提高农信系统整体发展能力作为改革的基础，把深化省级联社改革与提高农信系统风险防控能力作为重点，按照因地制宜、“一省一策”原则，在充分考虑不同区域差异性的同时，为乡村振兴和共同富裕提供坚强的金融支撑。